Ερμηνεία διατάξεων του ΠΔ 261/1997, «διαφάνεια στην διαφημιστική προβολή του Δημοσίου και του ευρύτερου δημόσιου τομέα από τα έντυπα και τα ηλεκτρονικά μέσα ενημέρωσης».1. Μετά την προσθήκη, με το Ν 3166/2003, περίπτωσης δ΄ στην παρ.2 του άρθρου 2 του Π.Δ. 261/1997 (ΦΕΚ Α΄ 186) και τον αναγραμματισμό της αρχικής περίπτωσης δ΄ σε περίπτωση ε΄ : α) στους «αναδόχους διαφημιστικών υπηρεσιών» της παρ.3 του άρθρου 2 του Π.Δ. 261/1997 περιλαμβάνονται και οι ανάδοχοι στους οποίους ανατίθενται, υπηρεσίες της προεκτεθείσας περίπτωσης δ΄ κατά το μέρος που η «οργάνωση ιστοσελίδων στο διαδίκτυο» δεν περιλαμβάνει και καταχώρηση στην ιστοσελίδα διαφημιστικών μηνυμάτων σε τρόπο ώστε τα τελευταία να προβάλλονται στο κοινό και β) η πρώην περ.δ΄ και ήδη ε΄ αφορά «τους αναδόχους μετάδοσης ή καταχώρησης διαφημιστικών και λοιπών μηνυμάτων» της παρ.4 του άρθρου 2 του Π.Δ. 261/1997. 2. Οι ανάδοχοι όλων των διαφημιστικών και άλλων συναφών δραστηριοτήτων που εντάσσονται στην κατηγορία των «διαφημιστικών υπηρεσιών», δηλαδή όλων των υπηρεσιών της παρ.2 του άρθρου 2 του Π.Δ. 261/1997 που δεν ανήκουν στην κατηγορία της μετάδοσης ή καταχώρησης ή με άλλο μέσο προβολής προς το κοινό των σχετικών μηνυμάτων και το ύψος της προβλεπόμενης δαπάνης της συγκεκριμένης ανάθεσης υπερβαίνει το ποσό των 3.000.000 δρχ., πρέπει να είναι εγγεγραμμένοι στο Μητρώο Διαφημιστικών του Δημοσίου της παρ.3 του ίδιου άρθρου. 3. Για όλες τις δραστηριότητες που εμπίπτουν στην κατηγορία των «διαφημιστικών υπηρεσιών», έστω και αν δεν αναφέρονται ρητά στην απαρίθμηση της παρ.2 του άρθρου 2 του Π.Δ. 261/1997, δηλαδή για όλες τις δραστηριότητες που δεν εμπίπτουν στην κατηγορία της «μετάδοσης ή καταχώρησης ή με άλλο μέσο προβολής προς το κοινό των σχετικών μηνυμάτων», η σχετική ανάθεση γίνεται υποχρεωτικά σε εγγεγραμμένες στο Μητρώο Διαφημιστών του Δημοσίου εταιρίες, εάν το ύψος της προβλεπόμενης δαπάνης υπερβαίνει το ποσό των 3.000.000 δρχ. 4. Οι φορείς του ευρύτερου Δημοσίου Τομέα (ΟΤΑ, Οργανισμοί κλπ), που αναφέρονται στο άρθρο 1 του Π.Δ. 261/1997, δεν εξαιρούνται του ανωτέρω Νομοθετικού Πλαισίου Διαφήμισης Προγραμμάτων του Κ.Π.Σ., όταν εκτελούν δράσεις «ενημέρωσης και ευαισθητοποίησης» στα πλαίσια του Κ.Π.Σ. 5. Η Αναθέτουσα Αρχή πρέπει να αναθέτει σε έναν ανάδοχο το σύνολο των διαφημιστικών υπηρεσιών που εντάσσονται σε συγκεκριμένη διαφημιστική προβολή της δραστηριότητάς της ή ορισμένου αγαθού ή υπηρεσίας που προσφέρει.

α) Για να υπαχθεί στο τέλος διαφήμισης υπέρ Ο.Τ.Α. συγκεκριμένη δαπάνη διαφήμισης, θα πρέπει η διαφημιστική ενέργεια να προσομοιάζει με τις αναφερόμενες στο στοιχείο α’ της κατηγορίας Δ’ της παρ.1 άρθρου 15 του από 24.9/20.10.1958 Β. Δ/τος. β) Για να ενταχθεί στην έννοια της διαφήμισης της παρ.β’ της ως άνω αναφερόμενης κατηγορίας Δ’ συγκεκριμένη διαφημιστική ενέργεια, θα πρέπει να είναι σχετική με λειτουργία εμπορικού καταστήματος. γ) Η διαφημιστική δαπάνη για προβολή προϊόντων σε ενδυμασίες αθλητών και λοιπά αναγνωρίσιμα πρόσωπα υπόκειται στο τέλος διαφήμισης υπέρ Ο.Τ.Α. δ) Η δαπάνη για επικοινωνιακό υλικό μη διατιθέμενο απ’ ευθείας στο κοινό δεν υπόκειται σε τέλος διαφήμισης.

Καταβολή συνολικού ποσού 230.159,68 ευρώ, σε διάφορες εκδοτικές επιχειρήσεις για την καταχώριση ολοσέλιδου κειμένου σχετικού με την αναγκαιότητα αποκρατικοποίησης της Ολυμπιακής ΑεροπορίαςΕνόψει αυτών και, σύμφωνα με όσα εκτέθηκαν στη μείζονα σκέψη, το Τμήμα κρίνει ότι η επίμαχη δαπάνη είναι μη νόμιμη, αφού εκ του περιεχομένου του κειμένου που προπαρατέθηκε προκύπτει ότι η εν λόγω καταχώριση αποβλέπει γενικότερα στην προώθηση των πολιτικών θέσεων της Κυβέρνησης των σχετικών με την αναγκαιότητα αποκρατικοποίησης της Ολυμπιακής Αεροπορίας και δεν συνιστά διαφήμιση για τα αγαθά και τις υπηρεσίες που το Υπουργείο Υποδομών Μεταφορών και Δικτύων παρέχει στους πολίτες ή για την προβολή συναφούς δραστηριότητας του Υπουργείου αυτού, κατά την έννοια του άρθρου 2 του π.δ/τος 261/1997. Εξάλλου, είναι σαφές ότι το επίμαχο κείμενο δεν συνιστά ούτε υπηρεσιακή καταχώριση υπό την έννοια του άρθρου 22 παρ. 5 του ν. 2362/1995, αφού δεν αφορά τις ειδικές υπηρεσιακές ανάγκες που αναφέρονται στη διάταξη αυτή. Κατόπιν αυτών, εφόσον η επίμαχη καταχώριση δεν εμπίπτει ούτε σε αυτές που προβλέπονται στο π.δ.261/1997, ούτε σε αυτές του άρθρου 22 παρ. 5 του ν.2362/1995, ανεξαρτήτως της διαδικασίας που ακολουθήθηκε για την ανάθεσή της, η δαπάνη που απορρέει από αυτήν είναι μη νόμιμη και ως εκ τούτου τα κρινόμενα χρηματικά εντάλματα δεν πρέπει να θεωρηθούν.

Διαφημιστική προβολή.. Επιτρεπτό κατάτμησης προμήθειας ομοίων ή ομοειδών κατηγοριών αγαθών ή υπηρεσιών σε περισσότερες με την ανάληψη πολλαπλών χαμηλού προϋπολογισμού συμβάσεων. Προκήρυξη ή μη ενιαίου τακτικού διαγωνισμού. Δεν είναι επιτρεπτή η κατάτμηση μιας προμήθειας ομοίων ή ομοειδών κατηγοριών αγαθών ή υπηρεσιών σε περισσότερες προμήθειες, όταν από τεχνική και ουσιαστική άποψη όχι μόνο μπορούν, αλλά και επιβάλλεται, για το οικονομοτεχνικώς άρτιο και συμφέρον του έργου, να αποτελέσουν αντικείμενο ενιαίας διαδικασίας (διαγωνισμού - σύμβασης). Ως κατάτμηση νοείται η ανάληψη πολλαπλών νομικών δεσμεύσεων (συμβάσεων) χαμηλού προϋπολογισμού που, αντικειμενικά καταλήγει στην αποφυγή της ενδεδειγμένης, με βάση τον συνολικό προϋπολογισμό του έργου, διαδικασίας προμήθειας (π.χ. ανοικτή) και την προσφυγή σε απλούστερη ή συντομότερη (π.χ. πρόχειρη ή με διαπραγμάτευση), με αποτέλεσμα την καταστρατήγηση των κειμένων περί προμηθειών διατάξεων. Το έργο του ερωτήματος πρέπει να υλοποιηθεί ως ενιαίο, αφού αφορά την προμήθεια ομοειδών υπηρεσιών και απευθύνεται στην ίδια κατηγορία υποψηφίων αναδόχων. Για τον λόγο αυτό πρέπει να προκηρυχθεί ένας ενιαίος τακτικός διαγωνισμός.

H ανάληψη της επιμόρφωσης των δημοσίων υπαλλήλων από ιδιωτικό οργανισμό επιτρέπεται μόνον όταν οι σχετικές υπηρεσιακές ανάγκες δεν είναι δυνατόν, για λόγους αντικειμενικούς (έλλειψη προγραμμάτων με το ζητούμενο αντικείμενο ή επείγων χαρακτήρας της επιμόρφωσης), να καλυφθούν στο πλαίσιο των εκπαιδευτικών δραστηριοτήτων είτε του Ινστιτούτου Επιμόρφωσης, είτε του οικείου Υπουργείου.

ΠΑΡΟΧΗ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ-έλλειμμα διαχείρισης:Με τα ανωτέρω δεδομένα και σύμφωνα με όσα έγιναν δεκτά στη μείζονα σκέψη της παρούσας, το Τμήμα κρίνει ότι ορθώς διαπιστώθηκε από το διενεργηθέντα διαχειριστικό έλεγχο ότι υπάρχουν ισχυρές ενδείξεις ότι οι υπηρεσίες, η παροχή των οποίων βεβαιώθηκε με το από 28.2.2006 πρωτόκολλο παραλαβής και για τις οποίες εκδόθηκε το 90/28.2.2006 τιμολόγιο παροχής υπηρεσιών, ουδέποτε πραγματοποιήθηκαν αφού κανένα εκ των μελών της επιτροπής παραλαβής δεν είχε προβεί σε ουσιαστικό έλεγχο πραγματικής εκπλήρωσης των φερομένων ως παραληφθεισών υπηρεσιών της αναδόχου, έχοντας περιορισθεί σε παραλαβή μόνο του εκδοθέντος από την αντισυμβαλλομένη 90/28.2.2006 τιμολογίου, ενώ, εξάλλου, ως συνημμένο στα δικαιολογητικά του ΧΕΠ, δεν βρέθηκε κανένα στοιχείο που να πιστοποιεί την καλή εκτέλεση της υπηρεσίας, όπως κάποια πράξη ή δαπάνη που να αποδεικνύει την πραγματοποίηση της συγκεκριμένης εκδήλωσης, όπως ποια μουσικά ή χορευτικά σχήματα έλαβαν μέρος και ποια η αμοιβή τους, τα πρόσωπα που ανέλαβαν την κάλυψη της εκδήλωσης σε ήχο και φωτισμό και με ποια μέσα επιτεύχθηκε η προβολή της τελευταίας, αφού, περαιτέρω δεν βρέθηκε κανένα στοιχείο όπως αφίσες, φωτογραφίες, δημοσιευμένα δελτία τύπου, καταχωρήσεις σε εφημερίδες ή περιοδικά κ.λπ.

Δημόσια έργα.Ελεύθερη συμπλήρωση τιμολογίου.Από τις ανωτέρω διατάξεις (άρθρο 7 3669/20080 προκύπτει ότι το σύστημα υποβολής προσφοράς με ελεύθερη συμπλήρωση τιμολογίου εφαρμόζεται στις περιπτώσεις δημοπράτησης έργων, όταν οι ποσότητες των εργασιών τους έχουν προμετρηθεί χωρίς κίνδυνο συμβατικών σφαλμάτων και δεν αναμένονται κατασκευαστικές αποκλίσεις. Οι διαγωνιζόμενοι στο σύστημα αυτό καταχωρίζουν στο ασυμπλήρωτο τιμολόγιο της υπηρεσίας τις προσφερόμενες από αυτούς τιμές, χωρίς όμως καμία δέσμευση ομαλότητας, ενώ η τεκμαρτή έκπτωση προκύπτει από τη σύγκριση του τελικού προϋπολογισμού προσφοράς με τον προϋπολογισμό της υπηρεσίας. Κατά την έννοια των διατάξεων αυτών, με το ανωτέρω σύστημα ο συνολικός προϋπολογισμός της προσφοράς δεν μπορεί να είναι μεγαλύτερος από τον προϋπολογισμό της υπηρεσίας, ο οποίος αποτελεί και το ανώτατο όριο προσφοράς, ούτε μπορούν να υποβληθούν αρνητικές εκπτώσεις σε καμία από τις επιμέρους ομάδες εργασιών. Και τούτο διότι, όπου ο νομοθέτης θέλησε μηδενικές ή αρνητικές εκπτώσεις σε ομάδες εργασιών τιμολογίου το πρόβλεψε ρητά, όπως στη διάταξη του άρθρου 6 παρ. 3 του ίδιου νόμου. Κατά συνέπεια, στις περιπτώσεις εφαρμογής του συστήματος της ελεύθερης συμπλήρωσης τιμολογίου, είναι απαράδεκτη προσφορά διαγωνιζόμενου, ο οποίος προσφέρει μεν θετική έκπτωση επί του συνολικού προϋπολογισμού της υπηρεσίας, προσφέρει όμως, αρνητική έκπτωση σε επιμέρους ομάδες εργασιών (βλ Πρ Ε΄ Κλιμ. 429/2010).

Προμήθεια εδεσμάτων και ποτών:...Με τα δεδομένα αυτά και σύμφωνα με όσα έγιναν δεκτά στην προηγούμενη σκέψη, κατά τη γνώμη που επικράτησε στο Τμήμα, οι εντελλόμενες με τα επίμαχα χρηματικά εντάλματα δαπάνες δεν είναι νόμιμες, διότι δεν προβλέπονται από ρητή διάταξη νόμου, ούτε υπάγονται σε κάποια από τις υποπεριπτώσεις του προπαρατεθέντος άρθρου 158 του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων, καθόσον, με δεδομένο ότι η ως άνω εκδήλωση διενεργήθηκε προς τιμήν των εργαζομένων του Δήμου, δεν σχετίζεται με την προαγωγή των κοινωνικών και οικονομικών συμφερόντων ή των πολιτιστικών και πνευματικών ενδιαφερόντων των κατοίκων του ως άνω Δήμου, ούτε αποδεικνύεται ότι αφορά σε πρόσωπα τα οποία συνέβαλαν με οποιονδήποτε τρόπο στην κοινωνική, οικονομική και πολιτιστική ανάπτυξη ή προβολή του Δήμου, ώστε να δικαιολογείται η προσφορά αναμνηστικών δώρων.Αβάσιμα, εξάλλου, προβάλλεται από το Δήμο ότι στην εκδήλωση συμμετείχαν και δημότες και εκ του λόγου αυτού καθίστανται νόμιμες οι ελεγχόμενες δαπάνες, αφού, ενόψει και του περιορισμένου αριθμού των ατόμων στα οποία παρασχέθηκαν οι υπηρεσίες catering (101 άτομα σύμφωνα με το 1980/24.12.2007 τιμολόγιο) και τα αναμνηστικά δώρα (400 τεμάχια σύμφωνα με το 1982/27.12.2007 τιμολόγιο), δεν αποδεικνύεται η συμμετοχή κατοίκων του Δήμου στην προαναφερόμενη εκδήλωση.(..)Κατ’ ακολουθία των ανωτέρω, τα ελεγχόμενα χρηματικά εντάλματα δεν πρέπει να θεωρηθούν.

Τουριστική προβολή:Με τα δεδομένα αυτά και σύμφωνα με όσα έγιναν δεκτά στις προηγούμενες σκέψεις, το Τμήμα άγεται στην κρίση ότι, όπως βασίμως προβάλλεται από τη διαφωνούσα Επίτροπο, η εντελλόμενη δαπάνη δεν είναι νόμιμη. Τούτο διότι από το περιεχόμενο όλων των ως άνω δημοσιεύσεων προκύπτει ότι αυτές δεν αφορούσαν στην προβολή της χώρας στον εγχώριο Τύπο, όπως απαιτούν οι προπαρατεθείσες διατάξεις, αλλά στην αποκλειστική προβολή του έργου του (τότε) Υπουργείου Τουριστικής Ανάπτυξης, σκοπός που δεν εμπίπτει στο ρυθμιστικό πεδίο του άρθρου 4 του ν. 3270/2004. Τούτο δε επιβεβαιώνεται τόσο από το 50946/9.9.2008 τιμολόγιο παροχής υπηρεσιών της εταιρείας «…..» όπου γίνεται μνεία για «καταχώριση ενθέτου αφιερώματος για τις μέχρι τώρα δραστηριότητες και τα προγράμματα του Υπουργείου Τουριστικής Ανάπτυξης» καθώς και από το προπαρατεθέν περιεχόμενο αυτού, όσο και από τους τίτλους και το περιεχόμενο των πληρωμένων καταχωρίσεων με την ένδειξη «Ρεπορτάζ» στην εφημερίδα «….» οι οποίοι αφορούν: α) στην ανθεκτικότητα του ελληνικού τουρισμού παρά την κρίση (βλ. το δημοσίευμα της 9.11.2008), β) στους στόχους του Υπουργείου Τουριστικής Ανάπτυξης για το έτος 2009 (βλ. το δημοσίευμα της 16.11.2008) και γ) στην ενίσχυση του «αγροτουρισμού» από το Υπουργείο ως μορφή ήπιου τουρισμού (βλ. το δημοσίευμα της 23ης Νοεμβρίου 2008). Επιπροσθέτως, από τα ανωτέρω καθίσταται σαφές ότι η δαπάνη για τις επίμαχες καταχωρίσεις δεν κατέστη αναγκαία για την εξυπηρέτηση των λειτουργικών αναγκών του Οργανισμού ούτε, άλλωστε, συντελεί άμεσα ή έμμεσα στην αποτελεσματικότερη εκπλήρωση των σκοπών του, που είναι η οργάνωση, προώθηση και ανάπτυξη του τουρισμού στην Ελλάδα, καθόσον η προβολή του έργου του ανωτέρω Υπουργείου εξυπηρετεί προεχόντως την ενημέρωση του αναγνωστικού κοινού των ανωτέρω εφημερίδων και δεν συνεπάγεται αυταποδείκτως την εκπλήρωση των ως άνω νομίμων σκοπών του ....... Κατ’ ακολουθίαν των ανωτέρω, τα ελεγχόμενα χρηματικά εντάλματα δεν πρέπει να θεωρηθούν, ενώ παρέλκει η εξέταση των λοιπών λόγων διαφωνίας (υπέρβαση ευλόγου μέτρου και επιβάρυνση εσφαλμένου προϋπολογισμού) ως αλυσιτελής.

Στα πλαίσια των αρμοδιοτήτων τους οι Ο.Τ.Α. δύνανται νομίμως, με απόφαση του Δημοτικού Συμβουλίου, να προβαίνουν στη διάθεση πιστώσεων και την συνακόλουθη καταβολή δαπανών, που δεν προβλέπονται μεν από διάταξη νόμου όμως: α) είναι λειτουργικές για τον οικείο Ο.Τ.Α., συνάδουν δηλαδή προδήλως με την αποστολή και τις αρμοδιότητες του και συμβάλλουν στην εκπλήρωση των σκοπών του ή στην αντιμετώπιση των λειτουργικών αναγκών του, υπό την έννοια ότι η μη πραγματοποίηση τους θα προκαλούσε πρόβλημα στη λειτουργία της υπηρεσίας ή θα εμπόδιζε την επιδίωξη των νομίμων σκοπών του, β) σχετίζονται με την ανάπτυξη δραστηριοτήτων εκ μέρους του Ο.Τ.Α., οι οποίες προάγουν τα κοινωνικά, πολιτικά, πνευματικά και οικονομικά συμφέροντα των δημοτών του ή συμβάλλουν στην ενεργό συμμετοχή τους για την προαγωγή των τοπικών υποθέσεων και δραστηριοτήτων του Ο.Τ.Α και γ) ανταποκρίνονται στο ανάλογο ή προσήκον μέτρο, χωρίς να υπερβαίνουν τα εύλογα όρια που διαγράφονται με την τήρηση της αρχής της οικονομικότητας, ενόψει των συνθηκών πραγματοποίησής τους. Ως λειτουργικές δε κατά την ανωτέρω έννοια θεωρούνται, μεταξύ άλλων, δαπάνες που αφορούν, όπως σαφώς προκύπτει από τα επισυναπτόμενα στα εκάστοτε χρηματικά εντάλματα δικαιολογητικά, στην παροχή αναμνηστικών ειδών είτε σε συμμετέχοντες σε πρόγραμμα πολιτιστικών εκδηλώσεων των Ο.Τ.Α., είτε σε πρόσωπα που συνέβαλαν με οποιοδήποτε τρόπο στην κοινωνική, οικονομική και πολιτιστική ανάπτυξη ή προβολή αυτών (βλ. Πρ. VII Τμ. 230/2010, 369/2009).(....)Με δεδομένα αυτά και σύμφωνα με όσα εκτέθηκαν στην προηγούμενη σκέψη, το Τμήμα κρίνει ότι η δαπάνη έκδοσης των βιβλίων αυτών δεν είναι νόμιμη, αφού για την επίμαχη προμήθεια των αντιτύπων του ως άνω βιβλίου δεν τηρήθηκε η προϋπόθεση της προηγούμενης λήψης απόφασης από το Δημοτικό Συμβούλιο του Δήμου ... όπως προβλέπεται στη διάταξη του άρθρου 158 παρ. 3 περ. γ΄ του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων, αντιθέτως αυτή πραγματοποιήθηκε με απόφαση της Αντιδημάρχου ..., ενώ σε κάθε περίπτωση η δαπάνη αυτή δεν προβλέπεται από διάταξη νόμου ούτε είναι λειτουργική, καθόσον δεν προκύπτει ότι αυτά τα βιβλία διατέθηκαν σε φιλοξενούμενους ή τιμώμενα πρόσωπα, τα οποία αποδεδειγμένα συνέβαλαν με οποιονδήποτε τρόπο στην κοινωνική, οικονομική και πολιτιστική ανάπτυξη ή προβολή του δήμου ή σε συμμετέχοντες σε συγκεκριμένο πρόγραμμα πολιτιστικών εκδηλώσεων. Εξάλλου, η δαπάνη αυτή υπερβαίνει, ενόψει και της υπάρχουσας οικονομικής συγκυρίας, που επιβάλλει την προσαρμογή σε νέους δημοσιονομικούς κανόνες και αρχές, το κατά τα διδάγματα της κοινής πείρας και λογικής και τις συναλλακτικές αντιλήψεις προσήκον μέτρο. Κατόπιν αυτών, το επίμαχο χρηματικό ένταλμα δεν πρέπει να θεωρηθεί