Κοινοποίηση της αριθ. 7/2016 Γνωμοδότησης του Ν.Σ.Κ. σχετικά με τα μέτρα διασφάλισης των συμφερόντων του Δημοσίου σε βάρος επιχειρήσεων Ο.Τ.Α. που έχουν εφαρμογή οι διατάξεις του άρθρου 10 του ν.4071/2012, όπως ισχύει (ΑΔΑ:ΨΨΕΝΗ-Ξ6Η)

Προγραμματικές Συμβάσεις μεταξύ Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων και Επιχειρήσεων αυτών.

Προγραμματική σύμβαση για το έργο "Αποκατάσταση, ανάδειξη, ανάπτυξη και λειτουργική επανένταξη της Δημοτικής Αγοράς.."..Με δεδομένα τα ανωτέρω και σύμφωνα με όσα έγιναν δεκτά στις νομικές σκέψεις που προηγήθηκαν, το Κλιμάκιο κρίνει ότι, κατά παράβαση της παραγράφου 5 του άρθρου 100 του ν.3852/2010, όπως ισχύει μετά την αντικατάστασή της με την παράγραφο 10 του άρθρου 8 του ν.4071/2012, δεν περιλαμβάνεται μεταξύ των συμβαλλομένων μερών στη σύμβαση το Υπουργείο Πολιτισμού και Τουρισμού (ήδη Υπουργείο Πολιτισμού και Αθλητισμού), το οποίο πρέπει να εγκρίνει τη σύναψη και το κείμενο του σχεδίου της προγραμματικής σύμβασης που θα υποβληθεί για έλεγχο στο Ελεγκτικό Συνέδριο. Και τούτο, διότι το ως άνω Υπουργείο συμμετέχει υποχρεωτικά σε προγραμματικές συμβάσεις πολιτισμικής ανάπτυξης, που έχουν ως αντικείμενο την υλοποίηση έργων πολιτιστικού χαρακτήρα, όπως οι παρεμβάσεις σε διατηρητέα κτίρια και η ανάδειξη μνημείων, περίπτωση που συντρέχει εν προκειμένω.

ΘΕΜΑ: Διευκρινίσεις θεμάτων, που σχετίζονται με τις Προγραμματικές Συμβάσεις, που αφορούν εκτέλεση συγχρηματοδοτούμενων έργων

Τα νομικά εκείνα πρόσωπα που μπορούν να συνάπτουν προγραμματικές συμβάσεις με το Δημόσιο, μεταξύ τους και με φορείς του δημόσιου τομέα του άρθρου 1 παρ. 6 του ν.1256/1982, προσδιορίζονται ειδικά και περιοριστικά στο πρώτο εδάφιο της παραγράφου 1 του άρθρου 225 του Δ.Κ.Κ.. Ειδικότερα, την ικανότητα αυτή έχουν οι Ο.Τ.Α. α΄ και β΄ βαθμού, οι Σύνδεσμοι Δήμων και Κοινοτήτων, οι Τ.Ε.Δ.Κ., η Ε.Ν.Α.Ε., η Κ.Ε.Δ.Κ.Ε., τα Ν.Π.Δ.Δ., τα οποία συνιστούν ή στα οποία συμμετέχουν οι προαναφερόμενοι οργανισμοί και φορείς, οι δημοτικές επιχειρήσεις ύδρευσης και αποχέτευσης και τα δημοτικά και κοινοτικά ιδρύματα. Περαιτέρω, με το δεύτερο εδάφιο της ιδίας ως άνω παραγράφου παρέχεται η δυνατότητα συμμετοχής στις κατά τα ανωτέρω συναπτόμενες προγραμματικές συμβάσεις σε ευρύ κύκλο φορέων (ως εκ τρίτου συμβαλλομένων), οι οποίοι καθορίζονται μόνο κατ’ έννοια γένους, που περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, και τις αναπτυξιακές ανώνυμες εταιρείες. Κατά συνέπεια, οι εταιρείες αυτές ως προς τις οποίες επιτρέπεται κατ΄ εξαίρεση η συμμετοχή στις προγραμματικές συμβάσεις (βλ. σχετικά άρθρο 265 παρ.4 του ιδίου ως άνω Κώδικα), δεν μπορούν να συμμετέχουν σε αυτές ως μοναδικοί αντισυμβαλλόμενοι, αλλά μόνο από κοινού με τα νομικά πρόσωπα του πρώτου εδαφίου, στα οποία και μόνο αναγνωρίζεται η ικανότητα να συνάπτουν προγραμματικές συμφωνίες. Αντίθετη ερμηνευτική εκδοχή θα σήμαινε ότι και οι αναπτυξιακές ανώνυμες εταιρείες θα περιλαμβάνονταν στο πρώτο εδάφιο της παραγράφου 1, οπότε θα καθίστατο περιττή η προσθήκη του δεύτερου εδαφίου στην ερμηνευόμενη διάταξη, δεδομένου ότι θα αρκούσε απλώς η διεύρυνση των νομικών προσώπων του πρώτου εδαφίου. Κατ’ ακολουθία των ανωτέρω, μία προγραμματική σύμβαση, που έχει συναφθεί μεταξύ Δήμου δηλ. νομικού προσώπου της πρώτης παραγράφου και μιας αναπτυξιακής ανώνυμης εταιρείας δεν είναι νόμιμη όταν στην εταιρεία αυτή έχει ανατεθεί εξ ολοκλήρου η υλοποίηση του αντικειμένου αυτής, καθόσον σε αυτή την περίπτωση η εν λόγω εταιρεία δεν «συμμετέχει» στη σύμβαση ως εκ τρίτου συμβαλλόμενος, αλλά μετέχει σε αυτήν, ανεπιτρέπτως κατά νόμο, ως συνάπτων φορέας και καθίσταται κατ’ ουσίαν μοναδικός αντισυμβαλλόμενος των λοιπών φορέων του πρώτου εδαφίου (β.λ. Πρακτικά Ολ. Ελ.Συν. 22ης Γεν. Συν./22.9.2004, θέμα Α΄, Πράξεις VII Τμ. 69/2005, 239, 304/2006, 123, 137/2007, 63, 78, 133/2008 κ.ά.). Επιπροσθέτως, στις προγραμματικές συμβάσεις απαιτείται, κατά τη ρητή διατύπωση του νόμου, να καθορίζεται, κατά τρόπο σαφή και ορισμένο, μεταξύ άλλων, το αντικείμενο και το ειδικότερο περιεχόμενο των υποχρεώσεων των μερών, δηλαδή των μελετών, έργων, προγραμμάτων ανάπτυξης και υπηρεσιών κάθε είδους που αναλαμβάνουν να εκτελέσουν οι συμβαλλόμενοι φορείς, καθώς και ο προϋπολογισμός τους (βλ. Πράξεις 3, 60/2007, 179, 180/2006 VII Τμ.). Ειδικότερα, απαιτείται, μεταξύ άλλων, στις προγραμματικές συμβάσεις για την παροχή υπηρεσιών α) να καθορίζονται ειδικά και με σαφήνεια τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις των συμβαλλομένων μερών, από τα οποία να προκύπτει η συμβολή κάθε μέρους στην υλοποίηση της σύμβασης, και το αντικείμενο αυτής, οι συγκεκριμένες δηλαδή υπηρεσίες, έστω και ανά κατηγορίες που θα παρασχεθούν, και το περιεχόμενο αυτών, β) να προσδιορίζεται ο αναλυτικός προϋπολογισμός (κοστολόγηση) των επί μέρους (κατηγοριών) υπηρεσιών, έστω και κατά προσέγγιση, έτσι ώστε από το άθροισμα των επιμέρους προϋπολογισμών να προκύπτει και, επομένως, να δικαιολογείται ο συνολικός προϋπολογισμός της προγραμματικής σύμβασης (δεν αρκεί δηλαδή απλή αναφορά του συνολικού προϋπολογισμού), καθώς και γ) να αναγράφεται το αναλυτικό χρονοδιάγραμμα αυτών - κυρίως δε στις περιπτώσεις τμηματικής καταβολής του οριζόμενου στη σύμβαση ποσού για την παροχή των προβλεπόμενων υπηρεσιών, όπου θα πρέπει να υπάρχει συσχέτιση των παρασχεθεισών εργασιών προς το τμηματικώς καταβαλλόμενο (σε συγκεκριμένες ημερομηνίες) ποσό της σύμβασης, όπου δηλαδή θα πρέπει να υπάρχει αντιστοιχία του χρονοδιαγράμματος εργασιών προς το χρονοδιάγραμμα τμηματικών καταβολών του ανωτέρω ποσού - το οποίο (χρονοδιάγραμμα) δεν μπορεί καταρχήν να ταυτίζεται με το χρόνο περαίωσης των ανατεθεισών εργασιών (διάρκεια της σύμβασης), καθόσον στην περίπτωση αυτή ο νόμος δεν θα απαιτούσε ρητώς στο περιεχόμενο της σύμβασης να ορίζονται ξεχωριστά (ως διαφορετικά μεγέθη) το χρονοδιάγραμμα και η διάρκεια αυτής. Και τούτο διότι μέσω του ανωτέρω ειδικότερου προσδιορισμού του περιεχομένου της προγραμματικής σύμβασης διασφαλίζεται α) η εξοικονόμηση πόρων με τη διάθεση των απολύτως αναγκαίων χρημάτων, προσώπων και υλικών για την εκτέλεση των μελετών, έργων και των εν γένει αναπτυξιακών προγραμμάτων και η διαφάνεια των χρηματοδοτήσεων, καθώς και β) η μη καταστρατήγηση της διάταξης του άρθρου 277 του ΔΚΚ με την κατ’ ουσία επιχορήγηση από Ο.Τ.Α. α΄ βαθμού αναπτυξιακών τους επιχειρήσεων που μετέχουν στην προγραμματική σύμβαση ως αντισυμβαλλόμενοί τους (πρβλ. και πραξ. VI Τμ 30/2005, VI Τμ 46, 195/2006, VII Τμ 137/2007 κ.ά.).

Αποκατάσταση και ενίσχυση διατηρητέου κτιρίου....Με δεδομένα τα ανωτέρω και σύμφωνα με όσα έγιναν δεκτά στις νομικές σκέψεις που προηγήθηκαν, το Κλιμάκιο κρίνει ότι, κατά παράβαση της παραγράφου 5 του άρθρου 100 του ν.3852/2010, όπως ισχύει μετά την αντικατάστασή της με την παράγραφο 10 του άρθρου 8 του ν.4071/2012, δεν περιλαμβάνεται στα συμβαλλόμενα μέρη το Υπουργείο Πολιτισμού και Τουρισμού (ήδη Υπουργείο Πολιτισμού και Αθλητισμού), αν και τούτο πρέπει να συμμετέχει υποχρεωτικά σε προγραμματικές συμβάσεις πολιτισμικής ανάπτυξης, που έχουν ως αντικείμενο την υλοποίηση έργων πολιτιστικού χαρακτήρα, όπως οι παρεμβάσεις σε διατηρητέα κτίρια, η ανέγερση και η λειτουργία χώρων πολιτισμικών λειτουργιών, η υποστήριξη δραστηριοτήτων και εκδηλώσεων που αφορούν την επιστήμη, τα γράμματα και τις τέχνες. Κατ’ ακολουθία των ανωτέρω, κωλύεται η υπογραφή του σχεδίου προγραμματικής σύμβασης μεταξύ της Περιφέρειας … και της Ανώτατης Σχολής … για το έργο «Αποκατάσταση και Ενίσχυση Διατηρητέου Διώροφου Κτιρίου της ...».

Περιλήψεις πράξεων ΕλΣυν για προγραμματικές συμβάσεις

«Δημόσιες συμβάσεις – Διαδικασίες σύναψης – Σύμβαση σχετικά με την υπηρεσία συλλογής, μεταφοράς και διάθεσης των αστικών αποβλήτων – Σύναψη της σύμβασης χωρίς διαγωνισμό – Απευθείας ανάθεση σε ανώνυμη εταιρία της οποίας μεν το μετοχικό κεφάλαιο ανήκει εξ ολοκλήρου σε δημόσιους φορείς, αλλά το καταστατικό προβλέπει τη δυνατότητα συμμετοχής ιδιωτικών κεφαλαίων» Η απευθείας ανάθεση δημόσιας σύμβασης δεν απαγορεύεται όταν η αναθέτουσα αρχή ασκεί έλεγχο ανάλογο με αυτόν που ασκεί στις δικές της υπηρεσίες

Καταβολή προκαταβολής στο πλαίσιο της εκτέλεσης προγραμματικής σύμβασης μεταξύ του Δήμου ......, της ως άνω εταιρείας, του Συμβουλίου Αστικών Συγκοινωνιών ...... (Σ.Α.Σ. ......) και του Εθνικού Κέντρου Έρευνας και Τεχνολογικής Ανάπτυξης (Ε.Κ.Ε.Τ.Α.), με αντικείμενο τη λειτουργία του κέντρου εξυπηρέτησης μετακινούμενων (Κ.Ε.Μ.) του Δήμου(...)Στο άρθρο 100 του ν. 3852/2010 «Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης – Πρόγραμμα Καλλικράτης» (ΦΕΚ Α΄ 87), όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 8 παρ. 9 του ν. 4071/2012 (ΦΕΚ Α΄ 85/11.04.2012), ορίζεται ότι «1.α. Για τη μελέτη και εκτέλεση έργων και προγραμμάτων ανάπτυξης μιας περιοχής, καθώς και για την παροχή υπηρεσιών κάθε είδους, οι δήμοι, (…) τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, τα οποία συνιστούν ή στα οποία συμμετέχουν οι προαναφερόμενοι φορείς, (…) οι επιχειρήσεις Ο.Τ.Α., σύμφωνα με την κείμενη νομοθεσία, (…) μπορούν να συνάπτουν προγραμματικές συμβάσεις (…) μεταξύ τους ή και με φορείς του δημοσίου τομέα της παρ. 6 του άρθρου 1 του ν. 1256/1982, μεμονωμένα ή από κοινού. (…) β. Στις Προγραμματικές Συμβάσεις επιτρέπεται και η συμμετοχή επιχειρήσεων των Ο.Τ.Α., σύμφωνα με την κείμενη νομοθεσία, (…) 2.α. Στις Προγραμματικές Συμβάσεις απαραίτητα ορίζονται το αντικείμενο της σύμβασης, ο σκοπός και το περιεχόμενο των μελετών, των έργων, των προγραμμάτων ή των υπηρεσιών, ο προϋπολογισμός τους, τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις των συμβαλλομένων, το χρονοδιάγραμμα εκτέλεσης της σύμβασης, οι πόροι από τους οποίους θα καλυφθούν οι αναλαμβανόμενες οικονομικές υποχρεώσεις και η διάρκεια της σύμβασης. Επίσης ορίζεται το όργανο παρακολούθησης της εφαρμογής της και οι αρμοδιότητές του, καθώς και ρήτρες σε βάρος του συμβαλλομένου που παραβαίνει τους όρους της προγραμματικής σύμβασης. 3. Οι συμβαλλόμενοι φορείς για την εκτέλεση των προγραμματικών συμβάσεων μπορεί να χρηματοδοτούνται (…) από τους προϋπολογισμούς των συμβαλλόμενων φορέων. (…) 4. (…)». Περαιτέρω, στο άρθρο 265 του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων (ν. 3463/2006, ΦΕΚ Α΄ 114) ορίζεται ότι «1. Δήμοι (…), μόνοι (…) δύνανται να συνιστούν ανώνυμες εταιρείες, οι οποίες λειτουργούν σύμφωνα με τις διατάξεις της εμπορικής και φορολογικής νομοθεσίας και τις ειδικότερες ρυθμίσεις των επόμενων παραγράφων (…) 3. Οι ανώνυμες εταιρείες Ο.Τ.Α. της παραγράφου 1 του παρόντος άρθρου δεν επιχορηγούνται άμεσα ή έμμεσα από Ο.Τ.Α. 4. Οι ανώνυμες εταιρείες Ο.Τ.Α., με εξαίρεση τις αναπτυξιακές ανώνυμες εταιρείες, δεν συμμετέχουν σε προγραμματικές συμβάσεις». Εξάλλου, σύμφωνα με το άρθρο 1 παρ. 6 του ν. 1256/1982 «Για την πολυθεσία, την πολυαπασχόληση και την καθιέρωση ανωτάτου ορίου απολαβών στο δημόσιο τομέα (…)» (ΦΕΚ Α΄ 65): «Η αληθινή έννοια της παραγρ.1 του άρθρου 9 του νόμου 1232/1982 για την “επαναφορά σε ισχύ, τροποποίηση και συμπλήρωση των διατάξεων του Ν.Δ. 4352/1964 και άλλες διατάξεις” είναι ότι στο δημόσιο τομέα περιλαμβάνονται όλοι οι κρατικοί φορείς ανεξάρτητα από το καθεστώς δημοσίου ή ιδιωτικού ή μικτού δικαίου που τους διέπει ήτοι: α) οι Κρατικές ή Δημόσιες υπηρεσίες, όπως εκπροσωπούνται από το νομικό πρόσωπο του Δημοσίου, β) οι Κρατικοί ή Δημόσιοι Οργανισμοί σαν κρατικά νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, γ) οι Κρατικές ή Δημόσιες και παραχωρηθείσες επιχειρήσεις, όπως (…), δ) τα Κοινωφελή Ιδρύματα του Αστικού Κώδικα που περιήλθαν στο Δημόσιο και χρηματοδοτούνται ή επιχορηγούνται απ’ αυτό. (…), ε) Οι Τραπεζιτικές και άλλες ανώνυμες εταιρείες, στις οποίες (…), στ) τα κρατικά νομικά πρόσωπα που έχουν χαρακτηρισθεί από το νόμο ή τα δικαστήρια ως νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου, όπως ο Οργανισμός Συγκοινωνιών Ελλάδος, ο Αυτόνομος Σταφιδικός Οργανισμός και που χρηματοδοτούνται ή επιχορηγούνται από οποιοδήποτε των προαναφερομένων νομικών προσώπων, ζ) Οι θυγατρικές ανώνυμες εταιρείες των πιο πάνω νομικών προσώπων των εδαφίων α΄ - στ΄ αυτής της παραγράφου, που ελέγχονται άμεσα ή έμμεσα από αυτά»

Κατά συνέπεια, μέχρι την εγκατάσταση των αιρετών οργάνων των περιφερειών, ήτοι μέχρι την 1.1.2011, οι νομαρχιακές αυτοδιοικήσεις εξακολουθούν να είναι αρμόδιες για τη σύναψη ή συμμετοχή σε προγραμματικές συμβάσεις, κατ’ άρθρο 225 του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων (ν.3463/2006, ΦΕΚ Α΄ 114), κατόπιν παραδοχής των προβαλλομένων με την υπό κρίση αίτηση ισχυρισμών, παρά τα αντιθέτως κριθέντα με την προσβαλλόμενη Πράξη του Κλιμακίου.